赴美研習政府預算制度(部分)

摘 要

本次出國赴美,主要分為在校選課進修及至機關實地參訪兩部分,研習政府預算制度。研習報告內容,依因公出國人員提出報告書格式規定,分成研習目的、研習過程、研習心得、建議事項、及參考資料及附錄等五部分依序撰寫。其中研習心得部分,就預算的意義與功能、預算程序、預算結構與實務、平衡預算與各級政府間預算等四部分,參考美、日及本國預算理論文獻,並佐以研習期間所見所聞與在職服務期間等預算籌編實務,陳述如報告內容。主要內容為探討預算的意義與功能,以瞭解預算的內函與目的;預算的程序,從籌劃編製到審議成立執行,每項過程法令,理論及實務的研討;及美國聯邦政府為控制財政赤字所採行的各種方法並簡述地方財政不平衡問題。並於結尾,按預算制度、預算程序、及健全財政等三方面,提出個人建議事項。

壹、研習目的

貳、研習過程 本次參加出國研習「政府預算制度」,係屬「臺灣省政府八十三年度公費出國研習計畫」項目之一,其設置類科機關是台中市政府,研習地點美國,期間半年。出國研習實際時間自民國八十四年八月二十五日起至八十五年二月十五日止,為期約六個月。研習行程大致分為兩部分,其一為參加美國加州舊金山金門大學一九九五年秋季班公共行政研究所,選讀預算及財政管理等有關課程,另外是參訪美國聯邦、州、市、郡等政府機關,以與當地預算或財務主管對談方式進行了解預算籌劃編製審議及執行等程序,並索取相關資料。詳細行程細述如下:

一、學校選修部分

在金門大學(GOLDEN GATE UNIVERSITY)計選修四門課程十二學分,其課程內容

二、實地參訪部分

經由美國農業部研究所安排,自民國八十五年一月十二日至同年二月十日共計三十日,實地至政府機關訪談,計挑選五個城市,前後參訪四處市政府、一處郡政府、兩個州政府、美國農業部、參議院預算委員會、國會預算局及總統辦公室預算管理局等單位,與預算或財務有關人員晤談。其詳細訪談行程及內容如下表:

      ┌─┬─┬──────────────────────────────┐
      │地│項│    內      容       說      明        │
      │點│目│      					   │
      ├─┼─┼──────────────────────────────┤
      │ │時│民國八十五年一月十二日至一月十九日,計八天         │
      │ │間│ 						            │
      │  │─┼──────────────────────────────┤  
      │  │參│ぇ美國總統辦公室預算管理局(OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET  │
      │華│訪│ OF THE EXECUTIVE OFFICE OF PRESIDENCY,簡稱OMB)	   │
      │  │機│え參議院預算委員會(SENATE COMMITTEE ON THE BUDGET)	   │
      │ │關│ぉ國會預算局(CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE,簡稱CBO)	   │
      │ │  │お美國農業部(U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE,簡稱USDA)       │
      │  ├─┼──────────────────────────────┤
      │  │訪│ぇ迪希弗先生(DESEVE,G. EDWARD)預算管理局財務處主任	   │
      │  │談│え葛蘭特小姐(GRANT,ALICE)參議院預算委員會國際關係分析師	   │
      │  │對│ぉ迪梭特斯先生(DESAUTELS,MARK)國會預算局各級政府關析研究助理│
      │  │象│お楊格先生(YOUNG,MICHAEL)農業部預算與計畫分析局預算與控制分 │
      │  │  │	析科主任						   │
      │  ├─┼──────────────────────────────┤
      │  │ │ぇ問:如何預估下一年度預算規模?答:基本上推算下年度預算規模│
      │  │  │  決定流程是〞由下往上〞方式,亦即根據各部門陳報需求數字,先│
      │  │訪│  行評估其正確性及可行性,再衡量整體經濟及財政狀況後推算得之│
      │ │  │  。但是此種決定流程僅適用於任意性(DISCRETIONARY)支出部分, │
      │  │ │  但依法律或其他規定必需性(MANDATORY)支出只有列入預算一途。 │
      │  │  │  問:就預算管理局的立場如何審查各部門所提經費需求?答:需求│
      │盛│ │  經費的審查方式,可分為兩部分─技術性及政治性。技術性層面首│
      │  │  │  重評估各部門所提需求經費單價是否合理及考量財源問題,審核員│
      │  │談│  技術上熟悉程度端視其對各部門業務狀況瞭解深淺而定。另政治性│
      │  │  │  層面上,則考量是否符合主政者施政重點要求及國會議員的意向。│
      │  │ │  問:如何控制赤字預算?答:撙節開支,增加稅收(簡短回答)。  │
      │  │  │え問:國會如何審議聯邦政府預算?答:聯邦政府預算是由總統送交│
      │  │ │  國會審議,通常按照各委員會分成十三個經費支出法案,預算審議│
      │ │內│ 權重點落在各委員會。國會有參議院與眾議院,其對預算審議程序│
    │ │ │ 大致一樣,今年度因共和黨占多數的參眾兩院與總統間,對某些支│
      │ │  │ 出優先順序及如何削減財政赤字問題,無法達成共識,至今有些經│
      │  │  │ 費法案尚未完成立法,造成有些機關暫停服務。國會對預算依法是│
      │  │  │ 可以增加減並予修改調整,總統所提預算對國會而言只是建議性質│
      │  │容│  資料,不具有約束力,但是國會審議通過的經費法案必須經過總統│
      │  │  │  簽名才能完成生效。所以預算通常需經雙方協調才能達成。	   │
      │  │  │ぉ問:國會預算管理局(CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE)角色定位為 │
      │  │  │  何?答:基本上是國會的資詢資料中心,國會預算管理局是依1974│
      │  │  │  年國會預算與裁減控制法案(CONGRESSIONAL BUDGET AND IMPOUND-│
      │  │  │  MENT ACT)成立,相對於總統行政辦公室的預算管理局,其任務性 │
      │  │及│ 質僅提供國會所需資料分析報告,不作政策性決定及執行工作,是│
      │  │  │  國會諮詢幕僚單位。分析報告的原始資料來源,通常係經由行政機│
      │  │  │  關取得,加予分析並與預算管理局報告分析比較,送交國會。	   │
      │  │  │ 問:國會預算管理局工作職掌為何?答:國會預算管理局就有關工│
      │  │  │  作分成下列部門:ヾ總體經濟科ゝ租稅評估科ゞ預算科々政策影響│
      │  │ │  評估科ぁ計畫研究科あ個案計畫經濟分析科ぃ其他。            │
      │  │ │  問:如何削減聯邦財政赤字?答:現行平衡預算措施,已有成效。│
      │  │重│  (按現行美國施行平衡預算法案為預算執行法(BUDGET ENFORCEMENT│
      │  │  │  ACT)其主要平衡預算措施為,任意性支出分為兩到三大類限定其總│
      │  │  │  金額,另對於必需性支出(ENTITLEMENT)採一增一減或增加稅收法 │
      │  │  │  案抑平,減稅法案部份需相對另提增稅或刪減相對支出,上述對必│
      │頓│  │  需性支出及減稅措施,稱為立即付現(PAY AS YOU GO,簡稱PAYGO) │
      │  │  │お問:貴單位在美國農業部所扮演的角色如何?答:審核分析各單位│
    │ │ │ 所提概算是否符合農業部公佈的政策及原則,並綜合分析各單位間│
    │ │點│ 協調配合事宜供部堸悁牷C      			   │
      │  │  │  問:貴單位如何審核各單位所提概算?答:找出正當理由(JUST-  │
      │  │  │  IFICATION)刪減,有時也以財源不足為理,刪減概算。但是所提審│
      │  │  │  查意見僅是提供決策者參考性質,不具有強制性。審查關鍵所在正│
    │ │ │ 當理由,需靠審核員平時對各單位業務瞭解。		   │
      ├─┼─┼──────────────────────────────┤
      │  │時│民國八十五年一月二十日至一月二十五日,計六天		   │
      │  │間│							   │
      │  ├─┼──────────────────────────────┤
      │波│參│ぇ麻塞芝塞州政府(COMMONWEALTH OF MASSACHUSETTS)		   │
      │  │訪│え波士頓市政府(CITY OF BOSTON)			   │
      │  │機│							   │
      │  │關│							   │
      │  ├─┼──────────────────────────────┤
      │  │訪│ぇ班尼森先生(BENISON,MARTIN)麻塞芝塞州政府會計處副處長      │
      │  │談│え凱狄先生(KEADY,KYLE)麻塞芝塞州財政廳財務處處長            │
      │  │對│ぉ康諾爾小姐(CONNOR,KAREN)波士頓市政府預算局副局長	   │
      │  │象│  巴洛克爾先生(BALOQUER,ENRIQUE)波士頓市政府預算局管理分析師│
      │  ├─┼──────────────────────────────┤
      │  │  │ぇ問:麻州政府預算程序如何?答:當州長(GOVERNOR)於七月簽准州│
      │  │訪│  政府預算之前,早在一年前即完成一聯串規畫協調工作。預算程序│
      │士│  │  由各單位提出需求開始,經過行政部門、立法部門委員會及大眾媒│
      │  │  │ 體無數次的公聽會、辦論及協調後完成未來一年州政府施政籃圖。│
      │  │  │  其流程簡述如下:六到七月─各單位行政人員提出各自需求與計畫│
    │ │ │ ;八到九月─各單位提送經費需求交州長的預算局、參眾兩院民生│
      │  │談│  委員會(SENATE AND HOUSE WAYS AND MEANS COMMITTEE)及主管機 │
      │  │  │  關秘書長(CABINET SECRETARY);十月─主管機關對所屬單所提需 │
      │  │  │  辦公聽會;十一到十二月─主管機關將審核後的經費需求及建議提│
      │  │  │  預算局再做審查;一月下旬─州長提出預算建議於眾院民生委員會│
      │  │  │  ,此時預算案稱為第一案(HOUSE 1);春季前期─眾院民生委員會 │
      │  │內│  依據州長所提第一案舉行公聽會後提出本身預算建議;春季中期─│
      │  │  │  眾院民生委員會提交該會預算版本於全院進行逐項增減表決,眾院│
      │  │  │  並以表決方式產生院會版本預算;春季後期─參院民生委員會依據│
      │  │  │  州長所提第一案及眾院版本預算舉行公聽會,產生委員版本預算並│
      │  │  │ 提交全院逐項增減表決,參院並以表決方式產生院會版本預算;六│
      │  │容│  月─參眾兩院組成各三位委員的協調委員會(COMMITTEE OF CON-  │
      │  │  │  FERENCE)按照參眾兩院各自預算版本,產生協商後預算版本並提參│
      │  │  │  眾兩院進行同意與否表決,如果不同意時,不能逕行修改須全案移│
      │  │  │ 協調委員會重新協商;六到七月─參眾兩院表決通過的協商後預算│
      │頓│  │  版本送交州長並於接到後十日內簽可或否決,州長可逐項否決或刪│
      │  │  │  減金額(LINE-ITEM VETO OR REDUCE),但不能增加金額。七月一日│
      │  │及│  ─會計年度開始日。以上程序皆制定在州普通法(STATE GENERAL  │
      │  │  │  LAW)、州財政法(STATE FINANCE LAW)及年度預算法案規則內。	   │
      │  │  │え問:麻州政府預算編列內及公債情形如何?答:預算編列原則採計│
      │  │  │  畫預算,在預算書裡僅按機關別、計畫別及政事別表達前年度決算│
      │  │重│  數,去年度預算數及本年度擬列數及說明。亦即計畫別為立法科目│
      │  │  │  ,但另外附送給州長、參眾兩院其明細費用科目資料,分成十七個│
      │  │  │  明細費用科目如下AA =一般人員薪餉BB =一般人員其他人事費CC =│
      │  │  │  其他人員人事費DD =退休金及保險有關費用EE =行政費用FF =辦公│
      │  │點│  設備作業費GG =能源費用及租金費HH =顧問費JJ =業務費KK =辦公│
      │  │  │  設備購置費LL =設備維護費MM =外包費NN =基礎建築及維護工程PP│
      │  │  │   =州補助款RR =福利計畫SS =債務支出TT =貸款及相關支出OO =其│
      │  │  │  他支出。預算內容

參、研習心得

此次赴美研習「政府預算制度」,經由在當地學校研讀政府預算理論與文獻及實地參訪該國各級政府預算籌編機關所見所聞,為整理方便起見分別歸納如下幾部份:

  預算意義與目的、預算程序、預算構造與實務、預算制度改革、公債管理及平衡預算。茲分別詳細說明如下:

一、預算的意義與功能

眾所周知,欲迅速完整瞭解任一事物,往往先從其定義與功能著手是不二法門。政府預算制度的瞭解也不能另外,可是各專家學者對預算的意義與功能,各有不同的定義與解釋。茲綜合分析說明如下:

  「預算乃指對一會計年度內,收入與支出數額之估計。換言之,係指歲出與歲入之預定計畫。所謂估計或計算,亦即將經費與所需之財源互相對照安排,並將其種類,金額作有系統,有組織之籌編,使之成為估計或計畫之樣式─亦即所謂預算書─作為財政計畫之基準,及運用之指針,並且由此得知政府施政之規模、內容及方向。」

本項定義指出預算是有一定期間─一個會計年度內─,根據這次赴美研習得知,一個會計年度未必盡指一個曆年度,這次實地參觀訪談的辛辛那提市(CITY OF CINCINNATI)會計年度就是採雙曆年度BIENNIAL BUDGET),另根據資料美國在1940年時有44州政府預算是採雙曆年制,不過到現在已減少到20州;另外在市或郡地方政府也有不少是採雙曆年制。值得一提的是在1993年由美國副總統高爾(GORE)先生所提出的美國國家績效檢核(NATIONAL PERFORMANCE REVIEW, 簡稱NPR)報告媕Y亦提出建議聯邦政府預算由原來的單一曆年制改為雙曆年制,其所持理由為財政收支已有長期的規畫,惟預算年度仍僅局限於一個曆年度,每年重複編列預算,不僅費時又不經濟,而且不利於長期性計畫的執行,況且現在也有20州政府預算是採雙曆年制等理由;但是這項建議並未獲得國會會計總局(GENERAL ACCOUNTING OFFICE, 簡稱GAO)及多數學界人數支持。國會會計總局針對此點表示下列意見:同意在聯邦政府財政赤字高居不下情形下,有長期性財政政策規劃;肯定為達成長期性財政政策有雙曆年制的國會預算協議 (BUDGET RESOLUTION);贊成在國會同意的計畫採數個曆年度經費撥款 (MULTIYEAR APPROPRIATION)。但是不支持為了獲得較長時期及穩定的預算,將單一曆年制改為雙曆年制。其理由謂目前聯邦政府預算內長期性必要支出(MANDATORY PROGRAM,OR ENTITLEMENT)占總預算將近百分之六十,另其餘的任意性支出(DISCRETIONARY EXPENSE)也有將近三分之二係多年性計畫,以上支出實質上已具有數個曆年度經費撥款性質,無需再變更延長會計年度期間,況且此項建議事涉到國會審議預算職權,恐不易採行。持反對意見的學界專家認為:預算期間由單一曆年制延長為雙曆年制,將使預算預估未來計畫收支不確定性本質,更加惡化;行政單位編列不實超列預算(PADDING),以備行政審核單位或民意機關審議刪減惡習,會因時間增長所帶來的不確定因素,更加嚴重;雖然已有二十州政府採行雙曆年制,但是反過來講也有三十州政府採單一曆年制,況且採雙曆年制的州政府已從1940年的44州降為20州,可見採單一曆年制已是趨勢;現行單一曆年制,對於克服年度預算執行中所發生的變動因素是依賴補充經費法案(SUPPLE-MENTAL APPROPRIATION)(類似國內追加減預算),如果時間加長,不確定因素加大,勢必使得補充經費或緊急支出更加頻繁,國會可能限於會期及時間無法充分審議;延長預算期間會發行行政管理上問題,現行每年度預算程序是惟一強迫聯邦機關首長做高難度管理決策(HARD CHOICE)的利器。如果預算期間延長,勢必會拖延決策時效;另外事涉國會審議預算職權,恐不易獲得支持。國家績效檢核所提變更預算期間為雙曆年制的建議,最後結果就如同反對者的看法,無法獲得國會贊同。

由以上敘述可知,預算期間長短考量因素主要著眼在便於預測、財務監督及是否合符民情。我國預算期間,依預算法第九條規定「政府預算每一會計年度辦理一次」,是屬單一曆年制。現代各國中央政府預算期間多採單一曆年制。但是對於預算期間的起訖,各國中央政府採行的年度預算開始日並不一致,以一月一日為開始日的有法國、蘇俄、埃及、巴西;四月一日為開始日的有日本、英國;七月一日的有我國、澳大利亞;另美國聯邦政府預算開始日是十月一日。本次參訪的麻塞芝賽州(COMMONWEALTH OF MASSACHUSETTS)及喬治亞州(STATE OF GEORGIA)政府、波士頓市、鹽湖城市、漢米爾頓郡政府預算期間開始日是七月一日,另亞特蘭大市、辛辛納提市政府開始日則是一月一日。預算期間開始日,因各國國情及地區不同而有差異,究境何者較適宜,須適各國本身需要而定。根據文獻,我國預算期間開始日,一直排徊在一月一日與七月一日之間,最近擬修正預算法中,亦有人建議將預算期間開始日由七月一日修改為一月一日。究境決定預算期間起訖日期的原則或因素為何,實有說明必要。

一般來講,原則上應注意下列因素:1.年度開始日應與選舉日期相配合,需考慮民選首長就職日期,避免因新舊首長交接日期與預算期間起訖日期不相配合造成瘸腳鴉預算(LAMB-DUCK BUDGET),此外另需考慮與立法審議機關會期相配合,以使預算審議能過有充份的時間,例如我國立法院常會期間是二月至五月及九月至十二月,行政院提出預算案於立法院時限是會計年度開始三個月前,即是四月一日,所以立法院審議預算常會期間為四月及五月份,計兩個月(假設沒有延長會期),如果將預算期間開始日改為一月一日的話,依照現行憲法規定,立法院審議預算常會期間為十月至十二月,計三個月(假設沒延長會期及依照預算法第四十八條限定立法院須於會期內完成審議精神)。2.年度開始日實施之時間,應與公庫收入時間相配合,因年度開始以後,各項施政計畫均將付諸實施,支出自然浩繁,必須有充裕的稅收以為支應,避免收入短支,疲於調頭寸。3.考慮國情及民間習慣,例如民間私人企業經濟活動行事曆皆按曆年制,如政府預算期間改為一月一日,有利整體經濟活動規畫。

本項定義亦指出預算的實質內容為收入與支出數額之估計。也可說,預算是政府的財務收支計畫。其實實質上跟一般家庭的收支家計或私人企業的營運收支計畫並無兩樣;只不過,政府預算規模較大、內容較複雜且對國民生活影響層面較大而重要。政府為了保護人民生命財產安全,必需組織國防軍隊及提供警察維護治安工作,為了提昇人民生活品質,必需提供水、電等生活必需品,並廣設公園綠地等休閑設施、開闢交通道路等等;政府為了支應上述等貨品或服務所發生的支出,必需向人民徵收租稅或收取規費,此等「取之於民,用之於民」收支情形,便是政府預算的實質內涵。但是,為了能過更深入瞭解政府預算內函,有必要說明政府提供該等物品或服務的理論基礎及歷史演進。在日常生活中,大眾享受到各式各樣貨品或服務,從民生必需品到休閑娛樂奢侈品或服務,應有盡有。私人企業提供各種衣物、汽車電視機等等,大家經由購買取得該等貨品以便生活上所需或享用;相同地,到私人經營的電影院看電影或搭乘民營國內航空飛機由台北到高雄出差或是僱請菲籍女傭看家。以上所談到及更多未講到的貨品或服務,有一個共同情形,那就是供需的進行是經由雙方自由交易(VOLUNTARY EXCHANGE)的市場原則來完成:商人銷售貨品或提供服務給大眾,人民支付一定金額作為償還。另外社會上有許多慈善團體,提供物資金錢或服務資助貧困無依者,不要求任何回報,但是此類慈善團體必需靠社會上廣大的善心人士自由意願的奉獻或捐贈,才能繼續維持經營下去。最後一類大眾享受或使用政府所提供的學校教育、警察、社會安全保障等等,其財源提供的方式不像前幾類那樣是經由雙方自由交易或自願奉獻與捐贈,而是依據法律及公權力向人民徵稅或收取規費而來。那些服務是需要政府以法律及公權力作後盾,用收入與支出估計的預算形式來表達的呢?

簡單的來說,政府提供的服務項目,大多是大眾所需要但是在自由市場上企業或私有部門無法或不願意提供或充足供用的項目,在經濟學上稱為「市場機能失調」(MARKET FAILURE)部分。政府所提供的公共財(PUBLIC GOODS)主要特徵是非適當性(NONAPPROPRIABILITY),造成市場機能失調。所有貨品或服務如以非適當性兩項因素─排他性(EXCLUSION)有無及非耗用性(NON-EXHAUSTION)存否─可劃分為四象面貨品,即是1.私有財貨(PRIVATE GOODS)如食品衣服、電視機等、2.使用繳費財貨(TOLL GOODS)如收費橋梁道路、電影等、3.共同使用資源(COMMON-POOL RESOURCES)如地下水、魚場、石油田等、4.公共財貨(PUBLIC GOODS)如國防、司法制度等。所謂排他性係指付錢購買財貨的人,可完成享用該財貨,排除沒付錢的人使用。所謂非耗用性係指張三使用某財貨,李四同時也可享用該財貨且無增加任何額外成本。而政府所提供的公共財,如國防、司法制度、警察及污染防制、疫情控制等,其主要特點就是:1.一經提供服務,便無法區分付費的人可使用,非付費的人不可使用(無排他性)。2.任何人皆可同時享用該財貨且不因張三已使用而降低李四使用的數量(非耗用性)。相反地,私有財如蓮霧等,其主要特徵是:張三付錢購買享用,沒付錢的李四只有看人使用的份(有排他性);張三付錢買來享用,李四如果也想付錢買來享用,會因數量已減少必須付較多的錢來買(耗用性)。政府編列預算提供各種公共財,其規模大小隨著時代演進及人民需求而有不同的變化。十八世紀後葉到十九世紀間,英國正進行著產業革命,當時強調市場自由競爭可達成經濟發展與穩定,主張政府不應干涉民間經濟活動,政府只要管國防及警察等保障人民生命財產安全工作即可,當時認為政府最好是管愈少愈好。但是隨伴著經濟發展,貧富不均及社會資本不足等社會問題相繼發生,惟自由競爭原理並無法解決,於是政府增列預算增設公園等公共設施及實施累進稅率課稅制度與社會保障等制度藉以解決貧富不均等社會問題。可是到了一九三0年代,世界經濟發生大恐荒,為了有效解決經濟不景氣及大量失業問題,凱因斯(J. M.KEYNES)主張由政府擴張有效需求,亦即由政府大量投資公共建設,誘使有效需求增強,以達經濟景氣復甦,此種以財政手段解決經濟問題的方法稱作財政政策(FISCAL POLICY)。隨著財政政策魔力及社會福利措施的導入,政府預算規模愈來愈龐大。但是近來由於公營事業民營化的風行,稍有減緩作用。最近美國總統柯寧頓(W. CLINTON)更因聯邦政府預算赤字高居不下及後冷戰時期軍事緊張驅緩情形下,宣布大政府是一項錯誤,大政府已死。我國政府最近也主張裁員緊縮編制,實有異曲同功。

另依我國預算法第二條預算定義如下:「各主管機關依其施政計畫初步估計之收支,稱概算;預算之未經立法程序者,稱預算案;其經立法程序而公布者,稱法定預算;在法定預算範圍內,由各機關依法分配實施之計劃,稱分配預算。」

此項法律定義規範預算成立程序及其內容。預算是各主管機關依其施政計畫初步估計之收支,其內容說明如上述。至於預算成立程序,大抵來說,是由行政機關編製及提議,立法部門審議成立,以符民主政治行政立法兩權分工制衡原理。依據我國憲法第五十九條:「行政院於會計年度開始三個月前,應將下年度預算案提出於立法院。」及第六十二條:「立法院有議決法律案、預算案.....之權。」第七十條:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」另預算法第四十八條:「總預算案應於五月底以前由立法院議決,並於六月十五日以前由總統公布之.....。」及第四十九條:「總預算案之審議,如有一部分未經通過,致總預算全案不能依前條期限完成時,由立法院議定補救辦法,通知行政院。前項補救辦法,包括總預算未成立前之執行條款及繼續完成法定總預算之程序。」由以上規定可知我國預算成立程序兩個重要機關是行政及立法兩單位。而本次出國研習的美國聯邦政府預算是由總統籌編提議,國會審議通過後,再經總統簽可或否決。在麻州及喬治亞州預算成立程序亦大致一樣,由州長籌編提議,州參眾兩院審議通過後,再經州長簽可或否決。預算成立程序中的預算編製及提議,依照行政立法分工原則,各國皆由行政部門扮演,並且大多採首長制,如現行美國聯邦預算係由總統提請國會審議,我國係由行政院提請立法院非由各部會局處各自提請立法院審議;至於預算立法審議部分,依據民主政治行政立法兩權制衡原理,各國皆由立法機關負責,惟其審議權限,或因民主程序不同,或因行政結構及法律見解不同,各國立法機關預算審議權大小不一。有的立法機關預算審議權大到可完全否定行政部門所提預算案並改以自己協定的預算版本替代之,如此次參訪的美國聯邦政府預算、麻州政府預算、喬治亞州政府預算;另有的立法機關審議權限僅能刪減不能增加及無調整修正權,如我國、另此次參訪的波士頓市政府其市政議會亦無增加權僅有刪減權。歸納分析立法機關預算審議權限可分為下列三種類型,每類各有其民主化程度、政治結構及不同的法律見解。茲說明如下:

1.預算法律說:此說認為沒有經費,政府各項服務便要停擺,預算如同法律直接影響到人民的權利與義務。預算雖有期間限制,但有些法律也有落日條款,兩者之間並無多大差別;而且行政部門所提預算案與法律案一樣,立法機關皆可超越並加予修正。此類立法機關預算審議權可大幅度增刪調整修正行政部門所提預算案,甚至於可封殺行政部門所提預算案並以自己協定的版本替代之。此類型的預算著重於行政立法兩權制衡,政治民主化程度較高,如現行美國聯邦政府預算,但總統則具有法案否決權,相互抗衡,所以預算結果必須互相協調妥協。

2.預算行政說:此說認為預算案並未直接決定人民的權利與義務,而且一個會計年度期間限制皆與法律案不同;另預算編製提案係委由行政部門負責,本質上預算係屬行政工作。此類立法機關預算審議權往往限制在不得損害行政機關預算編製提案權範圍內,通常只允許小幅度地修正預算。此類型的國家行政權往往大過於立法權,就社會資源分配權來講,政治民主化程度較弱。

3.預算法型式說:此說認為預算案與法律案成立程序不同,預算與法律不同而是以個別法的形式成立,如日本及德國憲法皆規定有預算成立程序不同於法律。此類立法機關預算審議權限端視國內民主化重視程度而定。

本次參訪的美國聯邦政府預算及麻州或喬治亞州政府預算係此預算法律說,一般來講,美國聯邦政府及各州政府預算其預算成立程序大致一樣,即是預算編製提議權屬總統或州長,國會參眾兩院或州參眾兩院對預算具有完成的審議權,總統或州長所提預算案僅是審議時的一項建議,如當參眾兩院對預算優先順序有不同於總統或州長時,總統或州長所提預算案往往會胎死腹中,但相對地,憲法或州憲章也賦予總統或州長具有法案否決權,相互抗衡,其中總統對預算法案僅有整案否決權而無與州長一樣具有逐項否決權(LINE-ITEM VETO POWER)。至於郡或市等地方政府預算成立程序,則較為紛歧,往往因其政治結構體制不同而有不同的制度,如參訪中的波士頓市政府是採市長制,其預算成立程序較與我國相似,但是採市政經理人制的辛辛那提市政府,其預算成立決定權則完全落在民選的市參政員,其中市長係由市參政員中一員擔任。美國聯邦政府預算與我國政府預算成立程序主要不同處,簡要比較如下:美國聯邦政府預算決定權分別落在總統與國會,所以預算責任無法完成劃分清礎,我國政府預算決定權著重在行政部門,預算責任明確;美國聯邦政府預算國會審議時間較長且有所屬專責機關(國會預算局)可供諮詢,我國政府預算立法部門審議時間較短且無所屬專責機關協助;因國會參與預算結果權責較我國立法部門大,相對地,美國聯邦政府行政機關對於法定預算內各計畫間或計畫內的調整行政權較我國行政部門大而有彈性。

另有學者專家依其經濟與政治特性,將預算簡要定義如下:「預算簡單地說是各級政府機關間各部門的分配,稱為小分配(MICROALLOCATION),及公有部門 (PUBLIC SECTOR)與私有部門(PRIVATE SECTOR)間的分配,稱為大分配(MACRO-ALLOCATION),機關間的分配涉及預算優先順序等政治性考量,公、私有部門的分配涉及整體經濟性因素。」

此項定義指出預算的特性及功能。經濟或財政學者專家對預算的定義及功能通常係依經濟學或財政學上角度來衡量,而行政或政治經濟學者對預算的本質及功能則通常按政治學或行政學上觀點來著眼。所以經濟或財政學者對於預算制度的改革,往往主張用經濟學上的分析方法或技術,例如主張運用成本效益分析法(COST-BENEFIT ANALYSIS)來決定重大長期性公共投資;至於行政或政治經濟學者則論為預算制度的改革成功與否在於預算結果是否有所改變而定,主張從預算程序或政治架構著手。對於預算的本質是屬經濟性或政治性,雙方一直有不同的偏好;個人認為預算應具有以上雙重特性。為了更清礎瞭解預算,有必要將其功能加予說明如下:

二、預算程序

三、預算構造與實務

四、預算制度改革

五、公債管理

六、平衡預算

肆、建議事項

眾所周知,預算程序從籌編、審議、成立、執行到決算審計評估係相當費時費力,且完成每一道過程所需執行或使用的作業或行動,繁眾複雜,彼此緊扣相互影響。本次出國研習所提建議因涉及預算各程序,為能清楚表達,謹將拙見按預算制度、預算程序、及健全財政等三部分臚陳如下:

預算制度方面

一、預算制度應由控制經費功能之流水式預算 (LINE-ITEM)改變為符合目的管理之績效預算(現行預算書表格式應配合修正)

二、配合強調目標達成績效預算,原設計為控制支出之主計制度應配合修正,由消極性之支出牽制轉為配合業務單位達成目標管理輔佐功能。原由主計單位扮演支出內部審核工作,轉為業務主管單位為達成目標自行負責預算執行成敗,至於行政防弊監察,完全由監察系統之審計單位扮演。現行內部審核功能由主計單位負責,惟依現行行政機關組織架構主計單位為其內部單位之一部分,為配合業務單位目標的達成與支出控制兩者間,往往需要高度的藝術,非身歷其境者,無法體會各中微妙處。由於業務單位與主計單位間齟齬時有所聞,主計單位往往因無法完成掌握非法或不當支出而法令規定卻科以責任背感壓力,業務單位則責怪預算法令及經費支出限制(RED TAPE)妨礙其目標達成。為達成目標需要充分授權業務單位,使其能力能夠完全發揮,減少限制取消現行工作計畫內科目調整流用限制(人事費除外),並修正預算執行成敗(含支出控制)完全由業務單位自行負責。

預算程序方面

一、為瞭解政府收支全貌,因政策性租稅獎勵減免徵所發生之租稅支出(TAX EXPENDITURES),參考美國聯邦政府預算納入總預算之附表,使預算更能反應整體經濟狀況,亦可使民意代表明白租稅規費減免對政府財政影響。 

健全財政方面

一、為健全財政有關收支減增法案,應予限制。近來我國各級政府累積債務高居不下,眾所周知赤字公債與賒借所帶來負面的影響如前所述,惟民主政治時代民意代表或民選首長自有來自選民(CONSTITUENTS)要求減稅增加福利之壓力;在此環境下惟有制定健全財政法令,不足以穩定財政之健全發展。目前我國對各級政府公債之限額制定有公共債務法,雖可抑止公債無限制增大,惟達成政府收支平衡穩定財政,仍需靠主政者政治智慧及道德勇氣。為使財政更能長久穩定,建請仿照美國制定有關歲收減少法案必需相對減少歲出或相對另提增加歲入法案,另外有關歲出增加法案必需相對另提增加歲入法案或相對減少歲出法律(PAY AS YOU GO,簡稱PAYGO)。或比照德國邦聯共和國為穩定經濟健全財政在其基本法憲法內制定..........。

伍、附記