預算改革、財政平衡與政府再造
發表於地方政府與政治一書,翁興利主編,台北:商鼎
預算改革、財政平衡與政府再造
徐仁輝(世新大學經濟系主任)

壹、前言
在五零、六零年代凱因斯經濟學黃金時期,世界主要工業國家經濟皆呈現持續成長現象,各國政府支出,則為了發揮功能財政與推動社會福利政策而持續的擴張。到了七零年代,面對石油危機所帶來的停滯性膨脹問題,各國政府在稅收短收而支出成本增加情況下,大多面臨財政困難問題,開始連續多年的預算赤字。八0年代起美國雷根與英國柴契爾夫人執政,一種新的意識型態出現,主要目標在於(一)政府瘦身--即減少政府支出的比重與成長速度,以及裁減政府功能(二)民營化--將政府功能與資產移轉或外包予民間企業,(三)重建政府--讓政府提供服務具競爭性、負責任、與有效率,以及引進企業精神,著重顧客導向(Self, 1993)。換句話說,推動政府瘦身與民營化以追求財政平衡,實施政府再造(Reinventing government)以提昇行政績效。

新意識型態亦促成各國重視預算制度的改革,例如自八零年代起OECD主要國家的預算決策過程皆出現了變革(Caiden, 1984),重視由上而下(Top-down)的預算決策,與控制支出成長的各項財政規範(Fiscal norms),以平衡財政。風起雲湧的政府再造運動,促使各國紛紛採行新績效基礎預算(New performance-based budgeting)或企業化預算制度(Entrepreneurial budgeting system),以提昇政府支出效率,同時讓政府施政更能反映民意負責。

我國各級政府財政,可以說是自民國七十八年度徵收公共設施保留地起開始急速惡化(地方政府舉債額度高達五千餘億元),民國八十一與八十二年度推動六年國建計畫,更大量發行公債(中央政府該二年度共編列發行公債預算5,885億元),政府債務因而創新高峰。面對財政的急遽惡化問題,民國八十三年連戰新內閣宣佈三年內縮減中央政府員額5%,同時開始控制歲出總額成長幅度,民國八十四年度中央政府預算,正式改採由上而下控制的「歲出額度」制。連前院長並於立法院審查八十六年度總預算時,宣佈九零年度中央政府總預算將達到收支平衡。

今(八十七)年元月二日,行政院院會通過「政府再造綱領」,內分為「組織再造」、「人力及服務再造」與「法治再造」三大部分,而「法制再造」之一為「健全財務制度」,改革預算制度即為主要項目之一。因此,預算制度的改革實為政府再造的重要一環,惟有預算制度的配合改革,政府各機關始能獲得充分財務授權,追求施政績效。

本文首先探討追求財政平衡的主要預算改革方向,並以美國聯邦政府為例說明,同時檢討我國政府近年來在預算編製作法的改變與其成效,以及針對本(87)年十月十五日新修正通過的預算法在這方面改革予以檢討。其次,探討配合政府再造運動,各國所進行的企業化預算制度之改革重點,同時檢討我國現行預算制度應配合改進之處。

貳、預算改革與財政平衡
一、預算決策過程的改變
(一)總體預算過程
自八零年代起,因應財政困難,美國及許多工業國家的政府預算過程產生了重大的變革。Caiden(1984)稱新預算遊戲規則的出現,Schick(1986)則認為經過六零年代的設計計劃預算(Planning-programming-budgeting)與七零年代的零基預算(Zero-base budgeting)改革後,八零年代利用總體預算目標及「財政規範」(Fiscal norms)來限制各機關預算需求之作法,為總體預算適應(Macro-budgetary adaptations)。Leloup(1988)稱預算過程已由個體預算(Microbudgeting)轉換為總體預算,依他的解釋,個體預算係指各機關的預算、計劃與項目皆是由下而上作成決策,總體預算則是有關總支出、收入與赤字,以及預算分配方式皆是由上而下作成決策。Rubin(1992)亦認為預算過程有更趨於由上而下預算(Top-down budgeting)之現象,及預算過程更集權化, 預算政策及其總體目標在編製各機關預算需求前已預先設定,而非如以往由下上預算(Bottom-up budgeting)時,總預算由各機關預算彙總而成,無預先設定之中央政策來控制預算,所以她認為遞增主義已走向衰亡(Rubin,1989)。

根據經濟合作與發展組織1982年的調查(Shick,1986),發現該組織中的十八個國家對於中期支出或赤字刪減皆訂有目標,沒有幾個國家(美國是其中例外)宣布要平衡預算,大部份國家皆宣布將預算赤字明顯降低於目前水準,而普遍的作法是限制公共支出之成長。這種在預算編製前即預先公佈的財政規範旨在減低政府各機關對預算需求之預期,俾使在既定期間內達成所宣示目標。由於這些財政規範係設定於預算編製之初期,因此當其轉變成特定預算目標及預算收支方針時,即成為審查各機關計劃與支出方案之準則。

Kamlet與Mowrey(1980,83,87)作了一系列的實證研究,他們的模型中包含了政治與經濟變數,他們的研究結果得到結論是政治週期對預算政策之影響不大,即在選舉年財政政策並未採取擴張的,反而是緊縮的;而在總體預算水準中,他們發現支出受限於收入及現有租稅結構之限制,及租稅政策不受支出壓力之影響。他們認為是經濟變數對預算結果之影響顯著,而政治變數則較不顯著。他們的模型之重要結論係無論是無法控制支出與國防及其他國內支出皆受限於總體預算之計算。

八零年代以來,各國為追求財政平衡,強調總體預算之由上而下決策過程,目的在讓預算之編製,較以往更受總體經濟預測之影響,中央預算主管機關所訂預算赤字與預算規模目標,以及其他財政規範,可以有效指導各機關預算之編製。惟正如LeLoup(1988)所言,總體預算並未完全取代個體預算,各機關預算、計劃及支出項目預算仍如往昔重要,如何達成總體預算及個體預算決策過程的平衡仍是常起爭議的。Schick(1990)即認為不易釐清是由上而下或由下而上決策,而命名為「即興式預算」(Improvisational budgeting)。

(二)美國1974年的預算改革
事實上,美國在1970年代以後,隨著稅式支出、既享權益支出(Entitlemenets)與預算外活動之成長,即開始有總體預算的形成。Bozeman & Straussman (1982) 以為新的預算過程並非起源於雷根政府,而應歸因於1974年美國通過之預算與截留控制法案(The Budget and Impoundment Control Act)。該法案之目的係為了增加國會對預算的整體控制,藉預算改革國會得以有更多的機會參與國家政策優先順序的討論,以及租稅與支出的控制。該法案成立了國會預算局(Congressional Budget Office)與預算委員會(Budget Committee),國會預算局負責提供國會審查預算所需資訊,包括預算分析、經濟預估與支出法案成本分析等;預算委員會對於國會審查預算過程建立由上而下的控制,負責作成兩次預算決議案(Budget resolutions),一次在春天為了指導整個國會的預算審議作業,一次在秋天係作成最後國會通過之預算收支。

(三)我國的作法
我國自民國八十四年度起,鑑於政府財政日益困難,採行資源總額分配作業制度,亦稱為歲出額度制度。由行政院先對未來四年度財政收支作中程推估,以確定預算政策與收支方針,並依據全國總資源供需估測結果,議定中央政府總預算案歲出規模,再在歲出規模範圍內,核定各主管機關歲出概算額度,作為各機關編製概算的範圍。此種由上而下的預算編製作法,與以往先由各機關編製歲出概算報院的由下而上作法,大不相同。
歲出額度分配作業方式實施迄今,依石素梅(1998)的檢討,出現下列問題:
1.各機關於額度範圍內編製概算時尚未能有效落實零機預算精神,致仍紛有提出額度外需求之情形。
2.各機關對於計畫之研擬大多僅著重於下一年度預算之爭取編列,較欠缺如何達成中程整體施政計畫目標之觀念。
3.對各機關於額度範圍內所編報之概算因未如以往作較詳細之審查,無法促使其將有限資源用於最優先施政重點需求。

國內學者蘇彩足(1996A)檢驗我國中央政府為實施歲出額度分配制以前(六十年度至八十二年度),影響各項政事別經費策略之重要因素,發現「上年度支出」及「支出規模上限」統計效果顯著,得到結論係「由上而下」與「由下而上」兩股勢力交互運作下,相互協調下決定各機關支出預算。徐仁輝(1997)以問卷方式調查,則發現八十四年度以後由上而下的歲出額度對各機關概算編列造成限制效果。

二、支出控制的努力與成效
(一)美國聯邦政府
預算決策的偏重由上而下制訂,尚不足以控制預算規模的擴張,而需要各項節制預算的立法或政策協商。以美國為例,除了1974年國會預算與截流控制法案外,自1985年起針對預算赤字問題,國會通過一連串的立法,目的皆在控制支出的成長。主要法案有:

1.GRH法(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)與平衡預算再加強法(The Balanced Budget Reaffirmation Act)

1985年Gramm-Rudman-Hollings法要求當預算赤字超過特定水準時自動對支出刪減或自動削減(sequestration),由於該法僅授權國會會計處首長決定支出刪減以達成赤字目標,在1987年國會予以修正為平衡預算再加強法案,將整個估測赤字與決定支出刪減之責任交由預算管理局,並向國會預算局報告。當自動支出刪減發生時,此法要求一半來自國防支出,另一半來自非國防支出,對於一些社會福利支出,如社會保險及貧窮補助則可以免於被刪減之命運,利息支出亦無法刪減,其他如監察、退伍軍人照顧及貸款等亦僅作有限度刪減。

1980年GRH法訂有平衡預算時間表,訂1991年為零赤字年,1987年法則訂1993年為零赤字年,1987年預算執行一半時,無論行政部門或國會皆感受到GRH法案之威脅,事實上,自動削減僅發生兩次,一次在1986年3月,另一次在1989年。GRH作為刪減預算規模與安排支出優先順序的工具,很快的受到質疑,在1990年官方估計1991年的預算支出將遠超過預期目標,為符合GRH所刪減的預算支出將是非常龐大,預算管理局所做之刪減建議,被認為「政治上難以接受」,因此1990年夏季經過一連串的爭論後,通過了預算加強法。

2.預算加強法(Budget Enforcement Act)

1990年預算加強法對於行政與立法預算過程皆作了如下的改變:
(1)預算結構
將預算劃分為相互分開的兩部份:自由裁決(discretionary)支出與直接(direct)支出與收入,自由裁決又分為三大計畫—國內、國際與國防,此類支出指的是那些須每年撥款之計畫。直接支出與收入則係依法律規定辦理的,而非透過撥款法案者,例如應享權益支出、糧票等,社會保險等。
(2)支出控制
對於自由裁決支出予以設限;不過這些支出上限仍會反映若干事項予以調整,如通貨膨脹、內地稅局支出、國際貨幣基金、緊急撥款等。
(3)隨收隨付之控制(Pay-as-you-go control)
對於直接支出與收入並未予以設限,但此法強調隨收隨付控制之立法,使得這些預算項目必須是「赤字中性」(deficit neutral)。換句話說,立法減收的收入必須以減少支出來因應。

1990年的預算加強法是行政部門與國會經過長期且困難重重的談判後才立法成立的,目的在降低聯邦預算赤字,除了支出刪減與加稅外,此法建立了限制支出之執行監督程序,因而間接控制預算規模與赤字。兩種規則支配此程序,一為自由裁決支出限額限制預算權力與有關國內、國際和國防撥款之支出;另一為直接法定支出與收入之隨收隨付控制規定這些計畫不得造成預算赤字。此法案規定預算管理局與國會預算局負責監督支出限額之執行,預算赤字目標仍予以設定,最大赤字期間在1991-95年,以後年度預算皆予以限制,以確保赤字不得超過目標赤字。1993年國會通過綜合預算調解法(The Omnibus Budget Reconciliation Act),將預算加強法的約束效力延至1998年,1997年國會在通過平衡預算法(The Balanced Budget Act),設定2002年為預算收支平衡年。

3.擇項否決(Line-item Veto)

一九九六年三月美國國會通過賦予總統擇項否決權法,克林頓總統於四月簽字正式成為法律生效,該法允許總統拒絕預算的特定部份,而非只是接受或拒絕整個預算,所持理由是總統係由全國公民所選出,可站在較寬廣的立場來考量,拒絕預算內那些代表特定利益的計畫。(由於美國國會可以作增加支出的預算決議,部份由國會議員所提出支出計畫經常只代表特定地區或利益)。對於被總統否決的項目,國會需以三分之二的多數始可恢復。又總統擇項否決的範圍不適用於利息與社會安全支出等。部份學者的研究(Gosling,1986; Cranford, 1989) 認為總統的擇項否決對於支出的降低效果有限,主要的意義是總統與國會間權力的競爭(Bellamy, 1989)。

4.平衡預算憲法修正案(Balanced Budget Amendment)

美國在一九七五年起「全美納稅人聯盟」即在各州推動「平衡預算憲法修正案」,迄今已有三十二周議會通過,離召開修憲大會所需週數只剩二票。參議院在八二年通過修正案,但眾議院未通過,八六、九四與九五年皆有議案的提出,皆未獲得通過。蘇彩足(1996B)認為平衡預算修憲案雖有執行的障礙,但其帶給世人的啟示有四:
(1).加強歲出與歲入面的緊密結合。
(2).維護「公共債務法」實質效力的必要性。
(3).建立合理的預算結構,減少應享權益支出。
(4).藉由全民之力監督政府財政。

美國上述各項預算節制的努力似仍不足以完全控制預算赤字的增加,Shick(1990)即認為赤字問題的解決,不在於預算改革,而在於政治勇氣,大筆減少支出與增加收入,才是根本解決之道。赤字的發生在於預算收支結構產生問題,美國聯邦政府預算自七零年代起預算赤字擴大,歲入規模大致維持一定水準,歲出規模卻持續成長,如歲入預算佔GDP比例維持在18%左右,歲出比例卻增至22%左右,因此赤字佔GDP比例經常在4%左右。探究其原因,可歸納有兩項重要的預算收支結構性因素,一為雷根政府的減稅措施,另一為應享權益支出(Entitlements spending)的膨脹。其中雷根政府的大幅度減稅,讓美國國庫減少鉅額稅收,如依蘇彩足(1998)的估計1987到1991年,由於新稅制聯邦政府短收約八千億元。又在1965至1975年間大多數既享權益支出法案皆立法完成,並法定依物價自動調整,自此應享權益支出佔總支出比例從1965年的28.5%,遽增至1995年的51.5%。應享權益支出加上利息支出,目前約佔總支出65%,導致自由裁量支出比例,由六零年代的70%左右,下跌至僅約35%,這是導致各種預算改革皆不易達成控制支出與赤字目的之主因。

Davis(1997)則認為二十餘年來,美國國會針對財政平衡所作的預算改革,雖然在控制支出方面並未臻完全成功,但部分改革仍有其一定功效產生,例如依1974年法案所定的調解過程(Reconciliation),在1980與1990年代就是總統與國會達成減少預算與赤字共識的主要方法。1990年的預算加強法規定在調解過程的配合下,確實對各項支出發生控制作用。

(二)我國
1.財政收支結構的改變
自民國八零年代起我國各級政府財政收支結構出現重大改變,六零年代平均赤字佔歲出比重為零,七零年代為6.41%,到了八零年代前半則高達23.65%。歲出佔GNP比重,亦由六零年代的平均23.10%,七零年代的25.25%,到八零年代的30.88%(張秀蓮,1997)。以各級政府實質收支佔國民所得比重的改變,可以瞭解到八零年代以後的問題所在,如表一所示,在六零年代,各級政府實質收入與支出佔國民生產毛額(GNP)比重平均皆約為24%,七零年代,實質收入降為GNP的23.31%,支出仍為GNP的24.44%,到了八零年代,實質收入為GNP的23.29%,但實質支出卻增GNP的為27.96%,差短4.67%,收支結構性的差距造成預算赤字的擴大。

2.支出控制的努力
我國政府自83年度起採取緊縮原則編製預算,84年度推動歲出額度制,85年度研定落實零基預算之具體辦法,86年度訂定90年度為預算平衡年目標。此後各年度預算的編製皆以90年度達成預算收支平衡目標作規畫。自83至88年度,中央政府總預算與特別預算之總支出平均僅成長2.7%,較80至82年度之平均成長率18.9%,可謂大幅降低(石素梅,1998)。在預算赤字的縮減方面,81年度決算收支差短為3,780億元,佔歲出34.4%,至86年度降至2,967億元,佔歲出21.4%。綜計83至86年度平均差短2,329億元,較80至82年度平均數3,052億元,有所降低。在中央政府債務餘額成長速度的控制上,亦予以節制,80至82年度每年平均累積2,108億元,83至86年平均每年累積812億元。

截至八十八年度止中央政府債務餘額將有1兆3,706億元,未來數年內仍是還債高峰期,因此財政負擔壓力仍甚重。又至本年底精省後中央政府將概括承受台灣省政府約6000億元的債務,這些債務大多是銀行貸款,每年將增加中央政府可觀的還本付息支出。再加上擴大內需方案的追加預算支出600餘億元,以及未來需承接的原省府支出每年估計約2,500億元,亦將大幅增加中央政府財務負擔;同時因要求地方財政自主性的聲浪高漲,目前中央已同意將所得稅與貨物稅的10%,一年約500億元作為地方統籌分配稅款。因此,中央政府在支出增加,收入減少的情況下,能否在90年度達成預算收支平衡目標,將面臨嚴厲考驗。

3.預算法的修正
本年十月十五日新修正通過的預算法,主要目的之一在於追求財政平衡目標與加強財務預算控制。其中修正重點與應配合措施,分析如次:
(1)重新界定歲出歲入範圍
此項修正係行政院原提修正案的主要目的,將債務的舉借與償還,及以前年度歲計賸餘的移用,皆不再屬於歲入與歲出範圍。作此修正的理由,行政院係認為債務收入屬於融資收入,為負債將來仍須償還,與政府一般實質收入性質不同;而債務償還與政府一般實質性支出亦不同,債務還本倘列入總預算,歲出將重複表達兩次,虛增預算規模,故將債務收入與還本皆自歲入、歲出中劃出。

這項修正有其必要性,但應配合債務基金的成立運作,未來所有債務舉借與償還皆編列於債務基金,無論係以債務收入支應一般歲出,或由一般歲入支應債務償還,皆屬於普通基金與債務基金之間的「基金往來」。同時償債期間可以仿照日本國債償還制度,予以延長(日本為六十年),每年以固定比例由普通基金提撥,其餘到期債務則以發新債還舊債方式辦理,如此作法可以減輕目前還債高峰期的財務負擔,避免因還債造成排擠其他經見支出計畫,亦符合平均代際間負擔原則(徐仁輝,1995年)。

(2)增列法案修正應同時考量財政負擔
增列立法委員所提法律修正案大幅增加歲出或減少歲入者,應指明彌補資金之來源,必要時同時修正其他法律。這項修正值得肯定,對於健全政府財政有相當的意義,同時也教育國民認清「天下沒有白吃午餐」的道理,在要求政府增加支出的同時,亦應考慮資金由何來。不過,這項立法在當今政治環境下,各檔紛紛以選舉支票買票之際,能否有效執行,則有待考驗。

(3)增列總體預算審議制度
增列預算審議應著重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序等因素,這項規定是項進步作法。立法院於我國財政惡化的今日,作這項增訂,立意甚佳,但亦應有配合措施,否則容易流於形式。可採行的作法,係參考美國國會1974年之改進,強化預算委員會的權責,由少數財經專業立委組成的預算委員會,每年在審議預算時,可事先考量各項總體財經因素作出當年度預算審議原則,作為指導各委員進行分組審議預算時之基準,如此即可加強總體預算審議的控制。此外,應確實遵照預算法規定採行部分審議制,歲出只針對變更或擬設定部分為主,而非全盤審議,以節省審議時間與精力,用於重要議題與預算。

(4)加強立法院審議資訊
立法院鑑於以往審查預算時資訊不足,以及無法事前參與預算編列,在這次修法增列多項要求,如(a)重要公共工程計畫方案選擇與成本效益分析報告,(b)政府機關投資或經營之事業與捐助之財團法人的營運及資金運用計畫,(c)各機關單位之歲出概算優先順序等。這些新增規定在加強立法部門的預算審議功能上,理論上應有助益,但實務上立法院有無能力消化如此龐大的資訊,則是一大考驗,亦有必要強化立法院預算幕僚組織與人員。

參、預算改革與政府再造
一、政府再造
當前我政府再造綱領,強調的是引進企業管理精神,建立一個創新、彈性、有應變能力的政府,以提昇國家競爭力。在推動的策略上,係以組織與人力的再造為軸心,輔以制度再造,達成政府再造的目的。涵蓋的層面可謂相當廣,從組織更新、人力與服務再造,到法制調整,最終的目標是將整個政府變成「企業導向」的組織。這種強調「企業精神政府」的政府再造計畫,正符合1980年代以來的世界各國行政革新與政府再造運動的潮流。

(一)、政府再造的特色與策略

Osborne與Gaebler(1992)出版「新政府運動」(Reinventing Government)一書,強調的企業型政府,係指在美國各地正萌芽發展的新政府模式,採用新方法來運用資源,以提昇其效能與效率。根據他們兩人的觀察,這些新方法包括十項原則,即政府發揮領航功能、授權且鼓勵社區參與、運用競爭性以追求效率、採取任務導向、著重產出與成果而非投入、重視顧客導向、著重開源重於節流、能未雨綢繆著重事先防範、授權地方政府與當地機關、以及運用市場機能鼓勵民間扮演過去政府的部份角色。他們特別強調新政府運動的目的,在於將政府改造成一種更好的治理(governance)型態,並把官僚體系改變成富於創業精神的機構。

Osborne 與Plastrik(1997)給予「新政府運動」更明確的定義為:公共系統及組織基本性轉型,藉建構組織效果、效率、適應性及能力的劇烈增強,以達到系統「創新」之目標。而此種轉型必須經由系統及組織的目的(purpose)、誘因(incentives)、責任(accountability)、權力結構(power Structure)與文化(culture)等面向之變革而得以完成。他們提出了政府再造的五個策略:(1)核心策略(the Core Strategy)--藉以釐清目標、構築願景;(2)後效策略(the Consequence Strategy)--藉以考評績效、獎優懲劣;(3)顧客策略(the Customer Strategy)--藉以加速回應、強化責任;(4)控制策略(the Control Strategy)--藉以授能成員(empower employees)、提昇能力;以及(5)文化策略(the Culture Strategy)--藉以改變心態、調整行為。

一九九三年三月美國副總統高爾(Albert Gore, Jr.)主持全國績效評鑑委員會(The National Performance Review),並推動聯邦政府大規模的改革,一般認為基本上係依據Osborne& Gaebler(1992)的理論精神進行的。高爾副總統國家績效檢討報告中倡導的是以服務品質、顧客至上與結果導向的管理文化,亦即將政府活動的重心由以往著重過程與投入,移轉為著重顧客需求與產出(Curro, 1995)。現行的文化係由公務員服務法、預算、會計、與其他作業規定等組成,這些法規與作業過程成為政府活動的目的,例如一個機關可能有很好的會計與管理制度,但卻無法有效完成計畫任務。高爾副總統的績效報告內建議開始移轉現行支持這些作業過程的架構與誘因,其建議包括有(Leonard, Cook & Mcneil, 1995):
(1)管理行動與責任的重心由投入移轉為結果(outcome)。
(2)授權至第一線主管與承辦人。
(3)減少不必要的官樣文章,讓過程更明確,以簡化與改善溝通。

這些建議設計目的讓組織任務、政策目標、績效測量、與預期產出能更明確,提供管理者健全的資訊基礎工具,增加第一線管理者與承辦人的權限與責任,降低行政管理成本,節省時間浪費於不必要的任務與無效率過程,改善績效誘因與滿足顧客預期。

(二)政府再造下的機關內部財務控制

企業精神政府並非完全摒棄現行政府內部財務控制,而是對於政府內部控制應重新定位。我們都知道政府內部並非全是聖人,但是政府內部的控制措施也沒有必要將所有的公務員都當成惡人。任何一種控制措施都必定會犯兩種可能錯誤,一是以善為惡(型一錯誤,Type I error),一是以惡為善(型二錯誤,Type II error),當我們選擇了「寧願錯殺一百,也不願放過一個」的控制策略時,我們選擇以增加型一錯誤來降低型二錯誤,這種控制氣氛,事實上是與新政府運動的諸多主要精神背道而馳,鬆綁、授能等策略都是將成為口號而已,當我們為了揪出組織當中那1%的害群之馬,我們事實上也同時將其他99%好馬的活力都綁住了。

當然,改革者心中一定會有的疑慮是:「萬一現行防弊的預算制度鬆綁後,接著而來的是混亂與更多的腐化,那該怎麼辦?」Osborne & Gaebler(1992)認為,新政府運動的並不是要放棄控制措施,而是改變控制的精神,從「一個口令一個動作」的防弊精神,轉換到以工作標的績效責任為主的興利精神;而在控制的方法上,首重「信任」(trust)與「課責」(accountability)平衡的誘因設計,這兩者好似飛機的雙翼,為政府打造翱翔的能力。它也被稱為一種「放鬆兼收緊」的系統,一方面放鬆控制與規則,一放面收緊組織願景、價值與目標的一致性(Peters and Waterman, 1982)。新政府運動的控制精神的實行,其步驟有五:

(1)設立清楚的組織任務與目標,讓員工參與目標制定。
(2)決定所要的結果。
(3)將達成目標所需的決策權力與相關資源信託給員工。
(4)檢視工作的產出是否符合期望目標。
(5)讓員工負起工作成敗(由產出衡量)的責任。

因此,一個與新政府運動精神相符的預算制度改革,必須符合下列三個大方向:
(1)從講求防弊的過程監控,轉變成興利的組織目標設立與共識凝聚;
(2)從信任出發,授與執行單位資源運用的充分自主權;
(3)從工作輸入管制,轉變成工作績效產出的課責系統;

二、企業化預算制度

八○年代以來可說是「企業化預算制度」或「新績效基礎預算」(new performance-based budgeting)的年代(Cothran, 1993; Lynch and Lynch 1996, 1997; Tyer and Willand 1997)。「企業化預算」也稱為「使命導向預算」(mission-driven budgeting)或「支出控制預算」(expenditure-control budgeting),它的主要意涵是指進行預算決策時,以「結果」(results)、而非「投入」為專注的目標。而為達成「結果」,必須給予各部會人員努力的誘因,再授權部會管理者充分的決策彈性,最後依循「有權有則」和「賞罰分明」的原則,完成課責(accountability)的要求。

八○年代以後,面臨預算新紀元的危機,各國在預算制度方面的主要改革,完全符合「企業化預算」的精神,包括英國的「財務管理改革方案」(Financial Management Initiative)、澳洲的「財務管理改善計畫」(Financial Management Improvement Program)、紐西蘭的「財政法」(Public Finance Act)、以及美國的「首席財務法官」(Chief Financial Officers Act)與「政府績效與成果法」(Government Performance and Results Act)等。它們有的合併預算科目,以增加流用的彈性;有的允許各部會保留一定比例的節省下來的公帑,以為下年度的支出或員工的績效獎金;合併預算科目使管理者在面對情勢變遷時,得以迅速調整機關的投入、計畫與活動,有更大的彈性來達成預定的結果;允許保留結餘經費則賦予管理者和機關人員節省公帑、完成計畫的誘因。

以美國各州政府為例,在九○年代,大約有32個州政府立法通過建立以績效為基礎的預算制度,立基於策略規劃(strategic planning)與績效評估(performance evaluation)兩大概念之上,企圖將預算決策者的關注焦點從政府的投入與所從事的活動轉移到政府產出所帶來的結果(Carter 1994, Melkers and Willoughby 1996)。Osborne & Gaebler (1992) 強調:「現代的預算制度必須是目標導向、分工導向和結果導向的。法國、英國、荷蘭的國防預算已經在朝此方向發展。全國預算方面,英國、瑞典、丹麥、加拿大、澳洲和紐西蘭都已經採取「任務導向」、「成果導向」的預算機制了。另一個使公家機構重視結果的有效辦法可以稱之為「顧客導向」的預算,它使服務提供者取悅顧客,以獲得經費。如果我們最終的目標是讓顧客滿足,那麼讓它們直接係仗顧客以求生,不是更能確保服務品質嗎?」

三、配合政府再造之我國預算改革

在強調企業化預算制度改革的精神與作法下,首先檢討我國預算制度現存問題;由於存在有這些問題,對於推動政府再造與提升政府行政績效構成阻力。茲分析問題如次:
(一)現存問題
1.預算編製科目過於細項
我國預算編列,依規定各機關單位歲入應按來源別科目編製,歲出應按政事別、計畫或業務別與用途別科目編製。目前各機關皆編列機關別歲出預算,並細分為「款」、「項」、「目」、「節」,預算編列過於細瑣的結果,不僅難於表達政府機關施政重點與政策,更限制各機關以目標導向靈活運用資源的彈性。

2.未建立結果與績效基礎之計畫預算
預算法規定各主管機關遵照施政方針及預算編審辦法,擬定其主管範圍之施政計畫及事業計畫,編製歲入、出概算。另規定各項計畫應選定工作衡量單位計算公務成本編列。此兩項規定是我國採行計畫及績效預算制度之根據。興起於五○年代的計畫與績效預算制度實施至今,已無法滿足時代需求,例如它只重視產出(即工作單位)之衡量,而產出衡量卻經常有困難;它未評量計畫的產出是否達成機關目標,以及產出的結果是否符合人民的需要。

3.科目流用限制多
由於政府總預算從籌編、審議到執行,前後需時一年以上,此期間由於經濟情勢及客觀環境變遷,各機關實際執行經常發生緊急政務需求無足額預算支應,或一些計畫可以停止或減少預算。現行預算法第58條規定,各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費不得互相流用,僅計畫或業務科目之各用途別科目間得按中央主計機關之規定流用。此項規定過嚴苛造成機關預算執行缺乏彈性。

4.預備金金額少且動支限制嚴
政府預算皆屬事先預計,在實際執行時,或有不能因應實際需要,或有預算籌編時未設想到的事情發生,因此現行預算法規定,在單位預算中設有第一預備金,總預算中設有第二預備金,目的增加預算執行的彈性。然而第一預備金數額有限,不得超過經常支出總額的百分之一,第二預備金動支條件僅限制於計畫奉准修訂或新增業務計畫等,且需送請立法院審議,導致預備金增加預算執行彈性的效果相當有限。

5.經費無法保留致各機關年終消化預算
依預算法規定,會計年度結束後,各機關經費未經使用者,應即停止使用,除非是已發生而尚未清償之債務或契約責任部分,經核准者,得轉入下年度列為次年度歲出應付款,歲出應付款並應於會計年度結束期間後十日內,報由主管機關核轉行政院核定。由於尚未支用經費無法保留,因此各機關傾向於年度結束前儘量支出,以消化預算,經常出現浪費情事。

6.無長期預算規畫
我國目前在預算的籌編階段,雖由主計處負責全國總資源供需的估測與未來四年預算收支趨勢的推估,以決定預算收支方針,以及訂有重要經建投資、科技與行政計畫先期作業的審查。然而,各機關所提計畫需求大多未考慮每年度政府整體財政負擔能力,亦即計畫作業與政府資源配置間的配合機制有待加強。

7.財務資訊有待加強
欲提昇政府績效與加強對政府的課責,在強調預算授權、彈性與績效的同時,必須充分掌握政府的財務資訊。因此美國、紐西蘭等國在預算改革的同時,對於會計制度、財務行政流程、與審計制度皆同時改進,如推動權責發生基礎會計制度、簡化財務報表格式與作業流程、與加強審計與財務資訊的取得等。我政府普通基金之會計基礎收入採權責發生制,支出採契約責任制,但實務上,由於相關法令對於收入與支出承認的定義不明確,收入面所需記錄的權責發生數往往並未本諸權責發生基礎之精神承認,支出面亦往往未能充分表達政府施政的隱藏性負債,以現金收支為主的會計基礎,在表達政府財務資訊上造成嚴重缺陷。

(二)改革建議

針對上節問題分析,提出改革建議如次:

1.各機關歲出預算以主要計畫別編列,刪除細目分項
重新檢討各機關內業務計畫,歸併過度細分之計畫,刪除績效不彰以及與機關目標或政策預期結果無關之計畫,建議未來各機關歲出預算僅按主要計畫別編列,送立法審議。各機關單位預算的編列應簡併工作與業務計畫及用途別科目,改以部分統籌性質經費,以因應臨時政事所需,各機關在充分授權下,有較大的自主空間去達成目標。這種廢除預算項目列舉(line-item)編列,減少預算執行的狹隘用途限制,賦予機關為計畫目標努力的彈性,以及為經營成本節約的責任,已是當代預算改革的共同作法。
2.強調計畫結果之預算編列
各機關首長提出計畫應為其績效與結果(outcome)負責,可參考紐西蘭作法,在編製預算前,建議由各機關先確定其計畫產出的目標或可能帶來的結果,經由主管機關(如部會首長)核准,各機關計畫的優先順序排列以政府選定之結果及目標作為指標,以成果或績效導向為基礎編列預算。同時採取美國地方政府的「選擇性方案評估」,針對選定計畫進行評估,以為預算決策參考。
3.放寬經費流用條件
企業化預算制度的特色就是授權機關首長為了既定的計畫目標與結果,得迅速調整其投入、計畫與活動,因此預算科目間經費流用乃是必須的。因此,建議未來各機關經費的流用放寬至政事別、計畫或業務別科目間皆可流用。
4.增加第一預備金額度與放寬第二預備金的使用條件
為讓各機關因應業務需求變動而有更大的預算彈性,在授權、信任與課責的原則下,建議將第一預備金的數額編列予以提高為不得超過經常支出總額的百分之二。至於第二預備金的動支,建議刪除需送立法院審議的規定(因如立法院審議未通過經常造成決算的困擾),增加適用情形,如依法律需增加經費時,以及因應緊急災害時。
5.未經使用之經費保留得保留一半至下半年度繼續支用
美國部分具企業精神的地方政府為提供機關有樽節支出的誘因,採取的「節流分享」作法,同意各機關得保留未支用經費於下一年度,對於避免經費的浪費產生效果。建議未來可採納高爾副總統績效報告內的意見,允許各機關保留未使用經費的二分之一至下一年度,並得從新規畫用途。
6.建立中長期預算制度
美國已有編列二年度預算的意見,部分地方政府雖編列一年度的預算,亦規定需配合長期預算政策。紐西蘭政府在研定預算政策時亦係以三個年度作考量,並作十個年度的財政收支估計,最後再編列年度預算。我國行政院主計處目前研擬的中程計畫預算制度,將政府中程財政收支估測及資源配置,與各部會中程施政計畫結合,以作為年度預算之分配依據,應屬可行,建議儘早實施。
7.強化財務資訊報告
建議在預算改革的同時,改進財務管理制度,改進的方向包括:(1)徹底檢討財務行政流程,刪除不必要的手續與報表;(2)增加科技的使用,俾及時獲得財務資訊;(3)充分整合預算、財務與計畫資訊;(4)成立政府會計標準委員會,加速政府會計標準的公佈;(5)逐步試辦權責發生基礎會計制度;(6)改進審計工作,審計結果作為預算決策與審議的重要參考資訊。


肆、結論
在政府財政狀況良好,政府支出持續成長時期,政府預算決策過程,正如遞增主義(Incrementalism)所描述,偏重由下而上的決策,先由各機關編製概算,再由預算主管機關彙編完成總預算案,同時以前一年度預算為基礎作遞增方式的成長(Wildavsky, 1992)。然而,當財政失衡,連年預算赤字時,預算決策過程(無論編製或審議)轉變為偏重由上而下的控制,由預算主管機關先參考總體經濟財政因素,確定總預算規模,並採行歲出額度分配制,此乃是必然趨勢。然而,不可忽視的是,無論是在偏重由上而下或由下而上時期,另一種力量仍然有其不同程度的影響。

為追求支出控制目標,訂定各項財政規範,甚至立法明訂預算平衡年限或各項支出上限,如經過適當的政治調解過程並嚴格執行,應有其一定的抑制赤字之作用產生。不過,根本之道,應是解決財政收支失衡的結構性問題。

推動政府再造就是引進企業精神於政府,因此應著重充分授權、彈性自主、顧客導向與負責反應。企業化預算制度以「結果」而非「投入」為預算基礎,授與機關首長更大的財務自主空間,同時讓其有誘因去提昇財務資源的使用效率;換句話說以信任代替控制,以任務成果完成課責。我國新修正的預算法,完全漠視此時代潮流,未來機關首長仍將面臨多重的預算與財務限制。政府在推動政府再造的此刻,確有必要對於預算法再作進一步的修正。








表一 各級政府實質收支與國民生產毛額比例分析
金額單位:新臺幣百萬元
會計年度 國民生產
毛額 實質收入 實質收入/國民生產毛額 ﹝%﹞ 實質支出 實質支出/國民生產毛額 ﹝%﹞
65 642,537 156,124 24.30 146,593 22.81
66 759,540 180,224 23.73 187,661 24.71
67 896,098 216,168 24.12 221,480 24.72
68 1,093,349 276,559 25.29 246,888 22.58
69 1,334,257 340,715 25.54 340,362 25.51
70 1,634,120 411,712 25.19 425,732 26.05
71 1,838,429 454,461 24.72 487,253 26.50
72 1,986,885 461,116 23.21 489,895 24.66
73 2,244,953 515,911 22.98 506,224 22.55
74 2,449,539 542,602 22.15 546,338 22.30
75 2,680,483 584,838 21.82 616,718 23.01
76 3,134,828 650,203 20.74 641,911 20.48
77 3,442,690 765,439 22.23 726,468 21.10
78 3,801,819 921,575 24.24 1,207,351 31.76
79 4,227,304 1,092,401 25.84 1,097,518 25.96
80 4,635,911 1,049,931 22.65 1,275,613 27.52
81 5,193,347 1,257,568 24.21 1,561,930 30.08
82 5,707,694 1,416,334 24.81 1,756,306 30.77
83 6,204,548 1,502,754 24.22 1,826,367 29.44
84 6,701,884 1,559,429 23.27 1,910,066 28.50
85 7,246,330 1,604,184 22.14 1,843,786 25.44
86 7,838,108 1,704,759 21.75 1,878,763 23.97
六十年代平均數 24.60 24.07
七十年代平均數 23.31 24.44
八十年代平均數 23.29 27.96

資料來源:中華民國八十六年財政統計年報

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資料來源:周益宏主計工作個人網頁