美國「平衡預算修憲案」的啟示
美國「平衡預算修憲案」的啟示

 

■蘇彩足 台大三研所副教授

 

 

美國「平衡預算修憲案」的提出,目的在於控制預算赤字,然由於各種會計技倆的運用與薄弱的強制力,其可行性不高。但我國可從中獲得若干重要啟示。

 

 

一、「平衡預算修憲案」之背景源起

 至一九九七年度為止,美國聯邦債務累積達五兆四千餘億美元,占GDP的71%。面對如此龐大的預算赤字,「全美納稅人聯盟」自一九七五年起,即積極在各州推動「平衡聯邦預算」修憲運動,呼籲在聯邦憲法中明文規定,除非有戰爭或經濟不景氣等特殊狀況,聯邦財政收支必須保持平衡,不得有赤字預算。

 而迄今為止,此一修憲訴求雖尚未達成目標,但已有32州的州議會通過召開修訂聯邦憲法大會的提案,距離召開修憲大會所需的州數只有兩票之距;此外,國會參眾兩院在一九八六年、一九九四年和一九九五年先後就此議題投票表決,雖然最後未能獲得所需的三分之二的票數,但支持修憲者明顯超過國會議員之半數。

 不過也有若干學者專家認為修憲一事,非同小可,建議不妨先由制訂一般層次的預算法規著手。然而修憲支持者認為,多年來聯邦屢次修訂預算法規以圖降低預算赤字,但效果不彰。例如,一九一七年「第二自由貸款法案」規定聯邦政府的舉債上限,但在八○年代期間,此一債務上限即經調整提高達二十餘次之多。此外,七○年代的「國會預算法」、八○年代的「葛蘭姆法」和九○年代的「預算執行法」,無一不是行政部門與國會絞盡腦汁,為改善國家財政所制定的法規,但是白紙黑字卻只是形同具文,沒有實質之拘束力,導致突破財政困境之期望不斷落空。因此修憲派主張,必須將拘束力來源由普通的預算法規提高到憲法的層次,藉著具有最高強制力量的國家根本大法,才能有效的加強預算決策者的責任感,以扭轉聯邦財政持續惡化之趨勢。

 平衡預算修憲案歷經三次國會票決而功敗垂成,但可預見「全美納稅人聯盟」不會就此罷手。將來如果國會兩院都以三分之二的多數,通過這項憲法修正案,根據規定,仍須經過50州中的38州通過才能生效。

二、平衡預算之可行性

 儘管修憲派獲得熱烈支持,但反對者表示平衡預算條款可行性甚低,原因之一在於政府擁有極大的操縱空間,可在不變更實際預算赤字的情況下,達成預算帳面的平衡。例如政府可以發佈不實的財政收支估測,以達成帳面上的收支平衡,待會計年度結束後,再將預算失衡的實際結果,歸罪於經濟成長不如預期或是其他突發事件,以推諉責任。政府也可以將某些預算科目移出聯邦總預算之外,不予加總,以降低預算赤字之規模;或是更改財政收支的生效日期,以達成該年度的預算平衡。總之,各種會計技倆防不勝防,因此除非政府真有平衡預算的誠意,否則提昇到憲法層次的平衡預算條款,作用不大。

 除此之外,強制執行面的重重困難,是平衡預算可行性不高的另一項理由。迄今為止,參眾兩院所出現過的平衡預算修憲版本均未討論過強制執行和責任歸屬的問題。也就是說,如何確保會計年度終了之時,政府總歲出一定不會超過總歲入?如果在執行中途年度預算有超支之疑慮時,如何強制縮減支出,以確保預算平衡之達成?再者,若在年度結束之後,証實預算入不敷出,該由誰負責?這些都是棘手不易解決的問題,更關係著平衡預算條款的成敗。

三、「平衡預算修憲案」之借鏡

(一)加強歲出面與歲入面之緊密聯繫

 平衡預算之理論基礎,源自於十九世紀財政學者Wicksell之主張:一項良好的預算政策,必須同時考慮支出與財源,因此如果政府允諾選民某項支出計劃,它同時也須負責籌措該項計劃的經費,而不可以舉債之方式應付了事;所以除了戰爭等危急情況之外,赤字預算的產生乃是政府不負責任的行為表徵。

 但三○年代凱因斯理論的崛起,動搖了平衡預算的信念。加上原本在民主政治下,政客為了迎合選民的需求,極易造成政府支出的過度擴張,因此「平衡預算」的財政倫理一旦崩潰,預算赤字的急遽上升,遂成為無法避免的結果。為了對抗這種政府支出不當擴張的政治傾向,修憲派聲稱,恢復平衡預算的財政倫理,是有效遏止財政惡化的前提條件。

 由此可知,平衡預算的真正精神在於歲出面和歲入面二者的緊密聯繫。不論是「量入為出」或是「量出為入」,歲入與歲出是一體之兩面,任何支出計劃必須同時考量財源,才能提昇預算資源使用之效率。

 由此觀之,我國是否師法美國以憲法條文規範預算決策,並不是重點之所在,更值得深思的是如何在我國的預算決策過程中,加強支出面和財源面的交叉思考,以扭轉充斥於我國政府部門裡歲出面和歲入面各行其是的本位主義。

(二)維護「公共債務法」之實質效力

 一般控制預算赤字法規的缺乏效力、形同具文,是美國「平衡預算修憲案」的導火線,其中尤以公債上限的不斷提高,最為人所垢病。我國也為類似問題所困擾,在龐大的預算赤字壓力下,大量舉債是近年來我國解決預算收支短差的主要方式。從「建設公債及借款條例」的修訂,到「公共債務法」的公佈實施,政府舉債的法定上限已連續三年提高,這種強行修法以擴大舉債空間的惡例,和美國昔日作法不謀而合,對日趨惡化的財政,只有治標而無治本的效果。

 而且,最近中央和若干地方政府的債務未償餘額已瀕臨法定邊緣,部份縣市政府的舉債額度甚至已超過公共債務法所規定的法定上限。此種舉債額度不敷使用的危機,是否意謂著另一次的修法?另一次的提高債務上限?若真如此,制訂舉債上限之意義何在?是否我國也終將被迫走上修憲以平衡預算一途?決策者應當了解,舉債以應付收支短絀的作法已面臨瓶頸,如不早思對策,今年元月才制定的「公共債務法」的效力遲早會蕩然無存,再次打擊政府法規之公信力。

(三)建立合理之預算結構

 基本上,不論是以一般法規、或是提昇到憲法的層次上予以規範,平衡預算的實際可行性都不高,因為它們都未觸及美國預算赤字高居不下的真正癥結所在。

 美國財政惡化的重要原因之一,在於社會安全支出、醫療保險等「應享權益支出」的急速擴增,其比重已超過總支出半數。因此對症下藥,勢必以增稅或是削減「應享權益支出」為主要手段。然而在強大的選票壓力下,政客缺乏足夠的勇氣與自律,增稅與削減應享權益支出遂成為政客的最大禁忌。

 相形之下,我國中央政府的預算赤字規模不若美國嚴重,應享權益支出的比重亦低。但是值得警惕的是這幾年來,我國債務累積速度十分驚人,比起美國八○年代以後的財政惡化速度,有過之而無不及;而且令人擔心的是我國各項應享權益支出規模尚小或才在起步、規劃階段,國家財政即呈現捉襟見肘、難以為繼的窘境,他日一旦更多的應享權益支出計劃陸續實施之後,難保不落入財政完全失控的局面。美國聯邦之前車之鑑,當政者不可不未雨綢繆。

(四)藉由全民之力,監督政府財政

 雖然「全美納稅人聯盟」所推動的平衡預算修憲案尚未成功,最後也未必會成功,但是它已造成突顯議題以喚醒民眾注意和對政府施壓的良好效果。人民即時發現財政惡化的實情,並尋求補救之道,行政和立法部門也因而不敢輕忽人民的意見。

 因此,他山之石,未必是教導我們也開啟修憲以平衡預算之門;美國人民的自覺,讓我們瞭解到,唯有藉全民之力,關心並進而監督政府之財政,才是促使政府提昇預算決策品質之根本。◎

資料來源:周益宏主計工作個人網頁