論立法機關預算審議權
論立法機關預算審議權

          周益宏

  最近我國大法官會議作成釋字三九一號解釋指出,因預算數額與項目之增減涉及施政計畫之內容之變動與調整,為釐清政策成敗之歸屬,建立責任政治,立委審查總預算時雖有合理刪減權,但是,並無預算項目之調整修正權。另太平洋彼岸美國,因柯寧頓總統與共和黨各占半數席位以上之參眾兩院對於平衡聯邦預算的期限及預算的優先順序無法達成妥協,一九九六年度聯邦預算無法完整立法,造成部分聯邦機關兩度終止服務癱瘓。前述兩則事情直接或間接涉及立法機關預算審議權;前者限定立法機關只能刪減預算並無增加及調整修正權,後者立法機關則有預算增減調整修正權,前後兩者預算審議權相差頗大。究竟立法機關審議預算增減調整修正的權限如何,才算適當﹖實有深究探討必要。

  預算是反映政府施政計畫的財務藍圖。稅捐規費的徵收,施政服務的提供,直接關係到國民的權利與義務,其影響程度不亞於法律規定。綜觀當今世界民主國家政治制度,不管是採兩院或單一國會總統制或內閣制或是其他政治制度國家,對於預算程序皆有法律明文規定,其立法程序如同法律案一般嚴謹。採參眾兩院國會總統制的美國,憲法第一條第九項第七款:〞除依經費撥款法案外,國庫不得支用公款;公款之收支帳戶及平常報表應隨時公開週知。〞另一九二一年預算與會計法、一九七四年國會預算與經費裁備控制法、一九八五年平衡預算與強制控制赤字預算法及一九九0年預算執行法分別規定總統預算提議權、國會預算協議、強制性經費法案限制條件與任意性經費總額設限及其他預算有關規定。同樣採參眾兩院國會內閣制的日本,日本國憲法第四章國會第六0條:〞預算必須首先向眾議院提出。參眾兩院對預算有不同議決場合,依照制定法律程序,參眾兩院應召開協議會如未能達成意見一致或參議院接到眾議院可決預算後,扣除國會休會期間三十日內如仍未議決時,眾議院的議決即是國會議決。〞第五章內閣第七十三條及第七章財政第八十六條:〞內閣作成每會計年度預算向國會提出,並須經國會審議議決。〞另制定有中央政府預算編製執行基本法〞財政法〞及地方都道府縣、市街村公共團體預算規定〞地方自治法〞。在歐洲採上下兩議院國會有總統及行政首長制的德國聯邦共和國,其基本法第十章財政第一百一十條第一款〞所有聯邦收入及支出均應編入預算,至於聯邦事業及特種基金僅分配及收入部分納入預算。聯邦收入與支出應保持平衡。〞及同條第三款〞年度預算法案或預算法修正案應同時提交上下議院,上議院應於六個星期內決議,但對於修正案須於三個星期內決議。〞另制定有預算基本法〞預算法〞。至於我國有關預算法律規定多處留有參照上述國家制度痕跡,此點因非本文重點不予詳述;憲法第五章第五十八、五十九條:〞行政院於會計年度開始三個月前,應將下年度預算案提出於立法院。〞第六章第六十三條:〞立法院有議決法律案、預算案.....之權。〞同章第七十條:〞立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。〞另中央政府預算之籌劃、編造、審議、成立及執行制定有預算法,至於省縣(市政府)鄉鎮公所除準用前述預算法外,另須依照省縣自治法有關預算之規定。

  暫且不論,前述幾國預算法律規定詳細程度如何及我國預算法及省縣自治法內制定有立法機關預算審議條款是否符合行政立法分工原則及其法律位階是否應提升至憲法等問題。大抵來說,預算程序可分為預算編製及提案、預算立法審議、預算成立執行及審計評估等四部分,週而復始,一般通稱為預算週期。預算編製提案及執行角色,依照行政立法分工原則,各國皆由行政部門扮演,並且大都採首長制,如美國聯邦預算係由總統提請國會審議,我國係由行政院提請立法院非由各部會局處各自提請立法院審議;至於預算立法審議部分,依據民主政治行政立法兩權制衡原理,各國皆由立法機關負責,惟其審議權限,或因民主程度不同,或因政治結構及法律見解不同,各國立法機關預算審議權大小不一。有的立法機關預算審議權大到可完全否定行政部門所提預算案並改以自己協定的預算版本替帶之,如美國;另有的立法機關審議權限僅能刪減不能增加及無調整修正權,如我國。歸納分析立法機關預算審議權限可分為下列三種類型,每類各有其民主化程度、政治結構及法律見解。茲說明如下:

一、預算法律說:此類認為沒有經費政府各項服務便要停擺,預算如同法律直接影響到人民的權利與義務。預算雖有期間限制,但有些法律也有落日條款,兩者之間並無多大差別;而且行政部門所提預算案與法律案一樣,立法機關皆可超越並加予修正。此類立法機關預算審議權可大幅度增刪調整修正行政部門所提預算案,甚至於可封殺行政部門所提預算案並以自己協定的版本替帶之。此類型的國家著重行政立法兩權制衡,政治民主化程度較高,如美國。美國國會雖然擁有有力的預算審議權,但總統則具有法案否決權,相互抗衡,所以預算結果必須互相協調妥協。

二、預算行政說:此類認為預算案並未直接決定人民的權利與義務,而且一個會計年度期間限制皆與法律案不同;另預算編製提案係委由行政部門負責,本質上預算係屬行政工作。此類立法機關預算審議權往往限制在不得損害行政機關預算編製提案權範圍內,通常只允許小幅度地修正預算。此類型的國家行政權往往大過於立法權,就社會資源分配權來講,政治民主化程度較弱。

三、預算法形式說:此類認為預算案與法律案成立程序不同,預算不同與法律而是以個別法的形式成立,如日本及德國憲法皆規定有預算成立程序不同與法律。此類立法機關預算審議權限端視民主化重視程度而定;越重視民主,立法機關預算審議權修正幅度越大,相反地,越不重視民主,審議權修正幅度越小。


  我國立法機關預算審議權受限於憲法第七十條規定不得為增加支出之提議及最近大法官會議釋字三九一號解釋理由為釐清政府施政責任歸屬,建立責任政治,立法院並無預算項目之調整修正權。如依前述類別劃分歸類係屬第二類型預算行政說,行政部門預算權大於立法部門。惟近來我國憲法大幅增修政治架構趨向於總統制─自中華民國八十五年第九任總統副總統起,由自由地區全體人民直接選舉產生─及人民對於政治民主化期盼殷切,此種行政立法預算權不平衡現象,是否適合現行政治體制及是否能過維持長久,有待觀察。


資料來源:周益宏主計工作個人網頁